一、土地制度，可以说是一个永恒的主题，土地是最基本的生产要素，是国民财富之源，社会发展的每个阶段都有问题发生，也有必要提出研讨。中国正在启动新一轮改革，为土地制度建立法治基础，作为深化农村改革的重要的值得讨论的问题之一，提出来是必要的及时的。
    80年代，中国农村改革解决了两个问题：土地家庭承包制取代人民公社；市场经济取代计划经济。尽管改革已取得令人瞩目的成就，可是不论哪一项只是开了个头，都是未完成的工程，尚留有一堆问题待解决。我国既是个经济落后的国家，又是个以公有制为经济主体的社会主义国家，这两种情况决定我国体制改革有它特有的问题和难度。这是不难理解的。
    二、会议讨论中，几位中国同志提出了一个令人深思的疑问：中国政府为完善与规范土地制度，曾提出过几条很重要的政策，如稳定现行政策，承包期延长30年，“生不增田，死不减田”，禁止基层组织随意调整土地权属，使用权可以有偿转让等等；尽管这是以中央名义下达的政策文件，可是农村反应远不如开始改革推进家庭承包制那样热烈。已有成功的试点经验，也未见能推广。
    这说明什么? 说明在经济转型时期，人们的价值观念和经济生活两方面都存在不确定性，影响农民的预期，助长了群众的短期行为，并影响着公共选择的价值取向。
    所说不确定性最强的信号，主要是以下两个方面：
    (1)对小农经济认识的分歧。
    在中国讲稳定土地的使用权，不同于在别的国家，不是稳定私有制分离出来的土地使用权，而是稳定土地公有制下的家庭经营的使用权。而今天的家庭经营，还是小农经济。传统观念认为它与社会主义不相容。改革以前，在中国各级领导机构一直在反对包产到户，就是出于这种估计。中共十一届三中全会是进入改革时代的里程碑。但是当时在关于农业问题的决议中还写明“不要包产到户”。原草稿是“不许”，定稿时改为“不要”只争得一字之差的松动。三中全会后不久，农村开始改革，在当时环境下，用包产到户取代人民公社，乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称家庭联产承包责任制。
    等待回答的还是一个老问题，家庭经营的命运如何? 有没有前途? 现代经济发展史证实：小农经济能通过扩大经济容量变成不雇工的大农经济，其方法是靠市场上有偿让渡，前提是在工业化过程中有大量农业人口向非农产业转移，而不是在现状不变的条件下实行强制性兼并。
    在市场驱动下，随着社会分工细化和生产服务社会化，农村经济将形成一些新的产业领域，彼此相互独立，又互相依存。此时，农民愿意组织联合体，共同利用这些关联产业提供服务，形成规模经营。这是自愿自由的联合体，不同于那种“命令经济”的联合。它既保存了家庭经营的优点；同时，可通过生产、销售、加工一体化，把农业导向协作化现代化。
    (2)关于农业收益流失问题。
    中国政府历来是重视保护农业的，如设置保护价，增加基本建设投资，稳定政府征购数量，提高收购价格等等。但由于受到了经济发展阶段的限制，仅仅做到对过去政策扭曲的部分调整，还没有摆脱一般发展中国家的通病，使农业走出负保护和受歧视的环境。对农业补贴等值率还是负数(1992年—18.7%)。(见百位学者进行的研究课题——关于支持与保护农业问题)。粮食收购名义价格扣除通货膨胀因素后，实际价格从1954——1995年一直低于市场价格(见北大经济研究中心和农大两位教授分别做出的研究报告)。各种建设费用向农村摊派，至今缺乏有效控制；使农民负担不断增加，整个国家管理机构不断扩充，造成各种公共服务的高价格；出口农产品高征费，倾向进口替代；农用投入品价格不断上涨，高产区生产成本一直居于50%的高位。在所有这些因素作用下，农业收入继续向非农部门转移，流出损失尚未冲销。
    在当前条件下，大部分农村第二、三产业微弱无力，几乎所有社会负担都压在耕地上，而农民生老疾病一切开支也只能靠耕地产出。
    农业收入状况是影响农民经营土地预期的一个主要因素。家庭承包经营制，本是农民自愿的选择，土地使用权长期化，可以继承、转让、抵押，使之变成实际上的长期占有权，按逻辑推理说，农民一定是乐于接受的。
    为什么农民态度消极甚至有反对者，就是由于在前述不确定情势下，土地制度前景不明朗。此时，农民心态是既想离开土地，又要守住土地，既不愿种田，又不能不种田，受这种心态支配，自然会出现一些短期行为，有的粗放耕作，只保口粮和地税，不愿在改良土壤方面下本钱。有的农民虽另有职业，但不能不留后路，准备归田还农。大批农民工进城就业，但很难落下常住户口，随时有被遣返风险，这种事实给出的信息就是，作为农村人留下一块土地是必要的，需要把它当作家庭保险依靠。
    三、但是不能因上述情况存在，就做出以下结论：农民不愿意或不乐于接受土地使用权长期化这个制度安排。一个事实证明是“四荒”土地拍卖，规定50年—70年甚至100年使用期，激发了人们的投资热心。短时间内，就改变了山河面貌。在陕北、晋西、湘西一带，形成一种新的经济增长点，由此可见，有一个法律框架，保护土地所有权、使用权、经营权、继承权、转让权、抵押权、收益权、处置权等权利，不受来自任何方面的干扰，就会受到农民的衷心欢迎。这样可稳定农民预期，并能改变前述种种不确定性，对于巩固改革成果，繁荣农村，提高农业质量，也将大有裨益。
    四、我国农业已进入高成本低效益运行时期，政府保护农业，再通过提升价格和增加补贴是难以继续的。应把重点放在支持教育、科技和基础设施建设，特别是解决水资源的节约和开发问题，发展多种经济实体，为农民创造就业岗位，完善户籍制度等政策措施上，以促进人口转移，扩大经营规模。诚然，这一切需要建立在经济全面发展和宽裕的财政收入基础上，不是一个容易和快速的过程，但不应遇难而止步。首先应纠正对农业的歧视，逐步扭转农业收入流出趋势。其中农产品流通体制进一步改革，时机已接近成熟，可以优先进行。
    五、如何选择土地利用方式，发展农业生产，解决下世纪30年代15亿人口的吃饭问题，同时提高农民收入，做到种田者有利可图，这是改变农民预期，激发其生产积极性的关键所在。前几年美国一个学者提出一个挑战性问题：“谁来养活中国?”，提了一个醒，使我国重视农业问题，应坚持重视农业的一贯传统，充分认识解决粮食问题的难度，绝不可掉以轻心。我们一定会靠自己也只能靠自己解决这个难题。今天可能带来的问题是：农民由于种粮效益不高，不愿增加投资，而政府受国际市场粮食价格限制，再不能实行价格补贴，从而影响农民生产商品粮的积极性，并造成对环境的破坏，这是影响更深远的弊病。
    可不可另有选择? 有的! 那就是利用两种资源、两种市场，解决粮食供应。
    一方面重视发展全国统一粮食市场，保持地区间贸易自由。缺粮区和粮食主产区，均按市场形成的价格进行交换，资源余缺互补，有无互通，双方受益，且有助于减少生产波动幅度。
    另一方面要适当而又适度地利用国际市场，解决有限量的缺口弥补问题。我国资源禀赋是土地资源稀缺而人力资源富裕，应当发挥资源比较优势，通过国际贸易，以劳动密集和知识密集型产品换取土地密集型的谷物类产品。土地是不能移动的，购进粮食等于输入土地和水肥资源。有利之处是：提高土地收益率和农民收入，扩充国内消费市场，并以较多的剩余反哺粮食生产，提高单位面积产量。
    这里，应强调说明，决定性因素是90%以上食品要靠自己生产，必须建立切实有效的生产保障体系。
    六、土地制度法律化，明晰产权，保护人民应享有财产权利，对任何一个国家都是十分必要的，它应和国家政治体制的完善与改革，首先是建立基层民主制度相辅而行地推进。

    制订土地制度法律时，效率和公平必须兼顾，而不可偏废。施行细则中，使土地所有者——基层组织拥有某些必要的机动权利是可以的，但应设置严格条件和监督手段，不能违反宪法原则。为鼓励土地流动，有利于适度规模经营，农村社会保障体系，应随经济发展逐步健全，进城就业农民，达到一定工龄，应给予融入城市生活的条件。保护人民财产权利的法律，是市场经济运行的必需条件，不存在超前问题。在公元前五至四世纪的罗马法，对欧洲经济发展起过不可埋没的作用。中国历史上缺乏可以代代继承与完善的民法、商法，实属历史性遗憾。有了法律，可以唤起人民依法自卫的意识和行动，利于健全市场经济体制，繁荣交易，并规避风险。

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