近年来，规范的城市资本下乡推动了农业转型发展和提质增效。但同时，部分资本下乡项目却走了样，打起了土地政策的“擦边球”，戴着修建农业附属设施的帽子，却改变了农地用途和性质，不仅面临很大的政策、法律风险，也隐含着与农民的利益矛盾。

　　资本下乡“走了样”　违规用地风险大

　　在某地近郊，一资本下乡项目始建于2011年，业主已累计投入了3000多万元，重点以特色效益农业为基础，配套发展休闲旅游业。

　　但业主张天新（化名）接受采访时，却向记者表示，自己心里总是“悬吊吊”的、不踏实，原因就在于为了解决项目用地问题，项目以临时生产用房和农业附属设施建设的名义，实际建的是主题餐厅和商业经营设施，碰到了用地红线，风险很大。

　　据了解，这个资本下乡项目虽然签的是土地流转合同，但业主却在承包地上建起了房屋。张天新说：“以前土地都是撂荒的，由于租金比较高，农户默认了修房的行为，但土地租赁有期限、农地改变用途也违规，合同到期，农民要求原貌归还土地该怎么办？土地执法部门来查处，要求拆掉房屋，又该怎么办，这些我们心里都没底。”

　　无独有偶，记者采访的另一个资本下乡项目也是“戴”着建农业附属设施的帽子，其实搞的是永久经营性建设。项目业主刘海（化名）说，公司搞休闲垂钓观光农业，要想赚钱，厨房、餐厅、住宿设施也是必须配套的。但现在农业项目用地难，基本批不了建设用地指标，就只能打“擦边球”。

　　一些基层干部介绍，有的资本下乡项目为了突破用地限制搞变通，如修建水泥柱，将建筑物从地方腾空，使项目看似满足政策规定的建筑不破坏耕作层的要求；有的则修建所谓的阳光餐厅，其中保留一定的绿地、水塘，看起来好像没有改变土地用途；有的则修建木屋，如果被查处，也可以低成本拆除……这些都是规避监管的惯常做法。

　　用地需求无法满足　资本下乡有顾虑

　　采访中，记者发现，在一些地区，资本下乡用地违规现象之所以多发，既与项目投入不规范，为谋取利益故意触碰用地红线有关，同时一些合理的配套建设用地需求无法得到满足，也使部分项目不得不“绕着政策走”。

　　在城市近郊农村，用地资源更是紧缺，不少农业企业和专业合作社就反映，发展都市农业，需要建设乡村旅游、农家乐等配套商业和服务设施，但目前农业附属建设用地紧缺，影响了“一三产业”互动效应。

　　“搞特色效益农业，就不能光就农业说农业，要发挥农业休闲、观光、旅游等功能，延长产业链、挖掘附加值，都需要建设配套用房和设施，但农业建设用地管控严格，如果触碰红线，风险很大。”西部一农业企业公司总经理刘穆（化名）说。

　　在某花卉种植大县，一家专业合作社流转了近200亩土地种植花卉，为了延长花卉保鲜期、错季销售，合作社曾打算修建占地2亩的标准化冻库和附属用房，但在申请用地需求时，发现这些设施无法办理产权证，因为担心资金投入没有政策保障，合作社终止了项目建设。

　　记者了解到，根据相关规定，农业结构调整，可以允许在农地上建设一定数量的临时生产用房，不办理产权。但什么是临时？临时期限有多长？都没有明确规定，各地都在“摸着石头过河”。随着农业投资体量越来越大，用地矛盾可能会越来越多暴露出来。

　　加强农业用地管理　破解法律、政策障碍

　　业内人士认为，应该加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，要求各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等做出规定。对工商资本租赁农户承包地要有明确的上限控制，要进行资格审查和项目审查。特别是要防止工商资本下乡租赁承包地后擅自改变土地农业用途，搞“非农化”或“圈而不用”，破坏农业综合生产能力。

　　在现阶段，为城市资本下乡出台专门政策十分必要，一方面凸显政策的“规范和引导”作用，设定耕地保护、产业准入、环境保护、农民利益分配等底线，要求城市资本遵循产业发展规划要求，明确经营方向，避免资本对小农的挤压。另一方面，也要在土地、税收、金融等领域为城市资本规范下乡创造条件，联动城乡产业发展，实现城市资本与农民共建共享共发展。

　　从具体政策举措来说，可以在严格集体建设用地用途管制政策，严格按规划批准使用，进行严格用地审查，防止资本下乡借此占田围地造房，搞变相的房地产开发、销售，同时推动城乡规划全覆盖，协调农业产业发展、城乡建设、土地利用规划，明确城市资本下乡参与各类建设的合理空间，适度考虑农业项目建设用地合理配套需求，配套合理的建设用地指标，支持都市农业发展。

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