农村土地承包法规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
农村土地承包法规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。 总的印象是，尽管绝大部分农村土地承包经营权已经得到落实，流转工作也取得积极进展，但在所有者和政府管理上普遍存在缺位现象，大量的基础性、日常性管理工作，基本上处于被动应付或放任自流的状况，国家政策导向虚置日趋严重，农民土地经营义务日趋淡薄，大量潜在问题矛盾日趋显现，长久以往，改革和发展前景堪忧，亟待采取有力措施尽快改善。现将有关情况和对策建议分述如下：
——家底不清，多数尚未确权。土地制度是农村的基础制度。《决定》要求，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”然而，农村耕地究竟有多少？似乎谁也说不清楚。有计税面积、承包面积、航拍面积、按地形图统计的面积，有习惯面积（按大亩统计）、粮产面积（承包时按粮食单产折合）、上报面积（统计局确定的法定报送数）、实测面积（按实际丈量）……国土部门、统计部门、农业部门、乡村组织各不相同，大相径庭。少则相差30%，多则超出1倍以上。如四川省遂宁市上报计税面积228万亩，实际掌握面积数字是320万亩；贵州省湄潭县上报计税面积46万亩，实际掌握面积数字是98万亩。
最关键的是，绝大多数农村土地的所有者——农村集体经济组织，至今尚未得到权益保障确认证明：由国土管理部门颁发的《集体土地所有证》。原因是土地面积数字五花八门，没有实测数据，而要确权发证则需要大额的实测工作费用。如四川省双流县为促进城乡一体化中的土地流转工作（全县已经流转40多万亩），准备拿出4000万元对120万亩农村土地重新进行实测后确权发证。贵州省息烽县国土部门的同志经初步匡算认为，每平方公里实测费用应在15000 元左右（每亩10元）。按此推算，全国18亿亩耕地最少需要180亿元。息烽县虽曾于2004年10月按10000：1的地形图颁发过《集体土地所有证》，但由于此种方法与实际有一定差距，以至出现土地边界纠纷时难以科学评判。由此看来，这将是农村土地科学管理和依法流转的基础性障碍。
——权责不清，政策导向虚置。经过一轮承包（农村集体经济组织按人口以户为单位相对公平发包）、二轮延包（遵循“增人不增地、减人不减地”和“大稳定、小调整”的原则，稳定原有承包关系和面积，对新增减人口根据实际和可能适当调整），绝大多数农民的土地承包经营权已得到确认。但是，农民对经营土地的责任和义务却在日益淡薄，好比是食之无味、弃之可惜的“鸡肋”。务农种粮比较效益低，国家补贴杯水车薪，农村税费改革后的普遍倾向是，对耕地的经营可以说是上无压力、下无动力，全年耕种粮食的亩均收益加补贴，外出打工用不了一星期便可挣回，日出而作、日落而息的辛劳付出与实际收益形成巨大的反差。
为充分调动农民种粮、地方抓粮的积极性，《决定》明确提出，要“健全农业补贴制度，逐年较大幅度增加农民种粮补贴”。但由于四川、贵州等省是按计税面积发放种粮补贴，这种情况在地少人多的地区似乎是一种普遍倾向，其隐患是：首先，种粮直补作为收入性补贴的双重功能——鼓励农民种粮、增加农民收入，前者被明显淡化了，导致可种可不种、种与不种一个样；后者并未全部体现在种粮农民身上，导向作用形同虚设，如XX省XX县XX镇XX村上报计税面积 1578亩，全部领取种粮补贴，实际种粮不足300亩。其次，为瞒报面积、产量打下了伏笔，如该村按全部计税面积和2.65的复种指数，共计4203亩、单产428公斤、产粮1799吨，报送的数字，高出实际至少4倍以上。现在留在农村的是“386061123部队”（妇女老弱病残），村干部和农民反映，即使种粮也大多是粗放经营、“人种天养”的懒汉田，抛荒现象比比皆是。贵州省反映，部分边远地区抛荒面积高达3/1左右。第三，不利于土地的依法自愿有偿流转，发展适度规模经营，种粮者拿不到补贴，不种粮的却可以坐享其成，以致规模流转的土地“非粮化”（95%以上）、“非农化”趋势日益明显。第四，难以调动各级政府及主管部门监管政策实施情况的积极性，致使抓好粮食生产雷声大、雨点小。
——职能不清，承包管理缺位。各级政府和集体土地所有者似乎普遍认为，实行家庭承包经营后，统一经营的部分大多弱化，只要做到把土地承包经营权确权发证给农民，就万事大吉了。至于农民是否按照国家的政策法规和产业导向发展生产，提高土地产出率，避免“粗放经营”甚至随意抛荒，经营、流转土地是否符合国务院对基本农田的“五禁止”和中共中央对土地承包经营权流转的“三不得”规定，只能是顺其自然了。所谓现存仅有的土地承包管理工作往往是被动的、不得已的，基本上是土地权益纠纷的“灭火队”。
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