自我国实施改革开放政策之后，特别是大力推进全国“城镇化”建设开始，农村宅基地使用权及附着房屋的价值不断增大，关于宅基地使用权及附着房屋的使用、流转问题一直是学者及普通百姓讨论的热点。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对农村宅基地用益物权作出了新的规定：“赋予农民更多财产权利……保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”笔者所任职的仪陇县人民法院所管辖的区域是西部地区以农村人口为主的贫困大县，与农村村民相关的纠纷日益增加，相应地，农村村民作为被执行人的案件随之不断涌现。本文中，笔者从理论与实际相结合的角度，尤其以法院法官的不同观点为起点展开深入分析，以求解决宅基地使用权及附着房屋的“执行难”问题。为了便于论述，本文中宅基地使用权上的附着房屋简称为宅基地房屋。

　　一、实务争议——宅基地使用权能否强制执行

　　1、赞同强制执行宅基地使用权的观点

　　笔者所在法院的部分执行法官认为，“宅基地使用权作为一项基本保障性权利，无法定理由和程序不能干涉，而法院依法进行的强制执行，依据的就是法定依据与程序。从这一点来说，强制执行宅基地并无不妥”。这种观点所建立的基础有二：

　　一是通常情况下，宅基地使用权不能转让。这种观点认为，宅基地使用权是一种保障性权利，基于其特殊性质，其权利人不能自由对宅基地使用权进行处分，即“无法定理由和程序不能干涉”，而普通财产权利的权利人，则能自由处分其财产权利，两者并不相同。

　　二是法院对宅基地使用权进行强制执行，是在被执行人拒绝履行生效法律文书确定的义务时，法院为了保障申请执行人已获得司法机构支持的合法利益，而依法行使职权、通过法定程序对宅基地使用权的处理，具有国家公权力性、法定性、合法性。但是，经笔者调查，持有这种观点的法官并不多。

　　2、反对强制执行宅基地使用权的观点

　　许多学者、法官认为法院不能对宅基地使用权进行强制执行，但他们的理由各不相同，归纳起来主要有：

　　一是我国现行法律禁止宅基地使用权的转让，因此，法院若对宅基地使用权进行强制执行，则违反了法律禁止性规定。这种观点认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定禁止了宅基地使用权的转让，也从法律上排除了法院强制执行宅基地使用权的可能。另外，《中华人民共和国担保法》第三十七条第二项的规定宅基地使用权不能作为抵押权的标的物，也从法律上否定了宅基地使用权流转的可能性。

　　二是宅基地使用权具有身份性、社会保障性质，不能进行强制执行。持有这种观点的学者、法官较多，这种观点认为，“农村宅基地使用权具有村民身份性及社会福利性，它的设定是为了满足农民最低的生活需求，是农民基于特定的集体经济组织成员身份而无偿取得，且只有一次性，农民一旦将房屋出卖、出租或赠与他人后，就不能再申请获得宅基地。宅基地使用权是集体经济组织成员身份享有的一种保障性权利，应当给予特别保护。如果法院对其采取强制执行措施，就有违国家稳定农村、保障农民权益的基本政策和立法思想。” [5]

　　三是还有部分学者、法官将不能进行强制执行的宅基地使用权限制为没有附着房屋的宅基地使用权。他们认为，“从宅基地的法律特征看，宅基地具有严格的身份性、无偿使用性、限制流通性等特点，故宅基地使用权有别于国有土地使用权，不能自由转让。从宅基地的性质看，在我国目前的城乡二元体制下，农村村民的医疗、住房、社保等得不到充分保障，宅基地是农村村民的安身立命之本，具有浓厚的福利色彩，它是对农村村民生存和发展最低标准的保障，关乎社会的和谐稳定。结合广东省高级人民法院作出的‘42号文’第12条关于地上没有房屋的宅基地不能单独转让的精神，若宅基地上没有房屋，不主张直接对宅基地进行拍卖。”[6]

　　二、实务争议——宅基地房屋能否强制执行

　　1、赞同强制执行宅基地房屋的观点

　　许多学者、法官认为，虽然对农村宅基地使用权及附着房屋的执行，面临诸多问题和障碍，但是法院应努力创造条件，对宅基地房屋进行强制执行。持有这种观点的学者、法官的理据包括有：

　　一是债权最大化实现的需要。对于被执行人为农村村民的案件，在被执行人有超出其生存所需的宅基地房屋的情况下，若法院不对被执行人的宅基地房屋进行强制执行，则损害了申请执行人的合法利益，纵容了被执行人的失信行为，最终破坏了诚信社会、法治社会的建设。因此，从保护债权、实现民事执行价值的角度出发，法院有必要执行被执行人的宅基地房屋。

　　二是虽然《中华人民共和国土地管理法》确立了“一户一宅”的宅基地制度，但实际上，在我国大部分农村中，农村村民一户拥有多处宅基地房屋的情况并不少见，被执行人拥有一处以上宅基地房屋时，其第二处及以上的宅基地房屋不存在社会保障功能，为保障申请执行人的合法利益，法院应该进行强制执行。

　　三是突破城乡二元的土地房产制度的需要。现行城乡二元的土地房产体制的形成有其历史渊源，但随着我国经济、社会的发展，城乡人口流动及“城镇化”建设的推进，城乡二元化体制应该逐步取消。法院对宅基地使用权及附着房屋釆取强制执行措施，“实现土地使用权在城乡之间有限流转，有助于破解城乡二元化体制的封闭格局，且能与宅基地及房屋可继承制度、覆盖城乡的社会保障制度等协同作用，逐渐改变一成不变的封闭体系。”[7]

　　四是现行法律、政策并未禁止法院对宅基地房屋的强制执行。虽然《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”但是，“该条文的立法本意是规范宅基地的申请行为，是对农村村民宅基地分配申请资格上的限制，而并非对宅基地使用权转让的禁止。”[8]

　　2、反对强制执行宅基地房屋的观点

　　对于反对强制执行宅基地房屋的学者、法官来说，宅基地房屋与宅基地使用权的性质一样，都是保障农村村民的基本生存权利的，不能自由流转，法院也不能对其进行强制执行：

　　一是与“地随房走”原则冲突。他们认为，无论是从物权法还是从现行法律制度来看，我国对土地使用权都是采取“地随房走”原则，因此，法院对宅基地房屋进行强制执行，就必然会导致宅基地房屋所依附的宅基地使用权的转移问题;但另一方面，从我国宅基地制度的历史及现状来看，我国是不允许宅基地使用权转移的。

　　二是不利于实现农村的基本社会保障。部分学者、法官认为，为了保障农村村民的生存权，法院不应当对宅基地房屋进行强制执行。“宅基地必须真正起到使农民安居乐业的作用。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户农民不因贫穷而流离失所。”[9]

　　三是法院事实上无法拍卖、变卖被执行人的宅基地房屋。部分学者、法官认为，现有法律法规将宅基地使用权转让中对受让主体的身份限制为被执行人的同村村民，而我国农村地区执行“一户一宅”制度，对已经拥有一套宅基地房屋的同村村民来说，即使愿意购买被执行人的宅基地房屋，也会由于受到“一户一宅”制度的限制，无法得到土地管理部门的审批同意，无法办理宅基地使用权的转移登记手续。

三、争端选择——对宅基地使用权及附着房屋强制执行的合理性

　　上文对关于宅基地使用权及附着房屋能否进行强制执行的焦点性争议问题的不同观点进行了归纳，笔者认为，反对强制执行宅基地使用权及附着房屋的观点，造成了法院明知被执行人有宅基地使用权及附着房屋而不采取强制执行措施的“不作为”，损害了申请执行人的合法利益及司法权威。同时，反对强制执行宅基地使用权及附着房屋的观点，其所依据的理由经不起推敲与反驳。笔者认为，为保障申请执行人的合法利益，维护司法公正，法院应该对被执行人的宅基地使用权及附着房屋进行强制执行。

　　1、现行法律没有明确规定禁止宅基地使用权的转让

　　我国现行法律、法规并没有明确规定禁止宅基地使用权的转让。许多人认为《中华人民共和国土地管理法》第六十三条是对宅基地使用权转让的禁止性规定，这是一种误解。因为该条文的规定是：“村民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”这里所禁止的是将集体所有的土地使用权转让用于非农业建设。但是，宅基地使用权本身就是为了在集体所有的土地上建立宅基地房屋而设定的，在宅基地上加建个人住房不是用于“非农业用途”，因此，买受人受让宅基地使用权后，由买受人在宅基地使用权上加建住房并不违背该条文的规定。然而，由于我国宅基地制度发展过程中的部分国家政策曾禁止宅基地使用权的转让，许多人基于历史思维习惯而转变不了观念，就对相关的现行法律条文规定作出了错误的理解。

　　2、案件数量较少不会影响农村稳定大局

　　反对强制执行宅基地使用权及附着房屋的观点，将法院对宅基地使用权及附着房屋的强制执行简单地等同于允许宅基地使用权及附着房屋的自由买卖，从而认为法院对宅基地使用权及附着房屋进行强制执行会影响中国广大农村的稳定局面。

　　事实上，法院强制执行宅基地使用权及附着房屋的案件数量并不多，若非必要，法院亦不愿意采取对宅基地使用权、宅基地房屋进行强制执行的措施。而且，这些被强制执行的宅基地使用权及附着房屋，对于广大农村中数量无法统计的宅基地使用权及附着房屋整体来说，根本无足轻重。例如，笔者所任职的仪陇县人民法院，2014年初至今执行案件627件，但无一件有关强制执行宅基地使用权及附着房屋的案件，纵观近三年也无此类案件。

　　3、有利于维护当事人实体权利及司法公信

　　对于除了宅基地使用权及附着房屋外，被执行人没有其他可供执行财产的案件来说，如果坚持不能强制执行宅基地使用权及附着房屋的观点，那么，“就使得很多涉及宅基地使用权的执行案件处于有始无终的局面，进而使当事人所进行的民事强制执行甚至是所进行的民事诉讼的目的无法实现。”[10]长此以往，在大量涉及农村村民作为被执行人的案件中，“当事人申请执行的目的落空，自己的合法权益无法得到实现，那么当事人将不再信任国家的公力救济，转而寻求私力救济，这无疑会导致暴力行为的恣意，严重危害国家、社会的秩序，从而严重背离我们的民主法治进程。”[11]这对于出现了司法信仰缺失、司法环境恶化的中国法治事业来说，无疑是雪上加霜。

　　4、宅基地使用权的社会保障作用已不符合现实国情

　　反对派认为，若对宅基地使用权及附着房屋进行强制执行，则使贫穷的农村村民生活没有保障，但事实上这种观点已不符合现实国情。虽然就中国广大农村而言，收入水平普遍不高，但许多农村的经济水平已经相当发达，尤其是大城市“城中村”的村民，生活更算得上是富裕，而申请执行人反而可能更加困窘贫穷，在今天一味强调保障农村村民基本生活，尤其是在被执行人将银行存款转移、村集体不协助法院扣留分红的情况下，若法院不对其宅基地使用权及附着房屋进行强制执行，只会造成事实上的不公正。对于确实生活贫困的被执行人，其获得基本生活保障的生存权完全可以通过“不能拍卖被执行人的唯一住房”的方式保护，根本不需要片面强调宅基地使用权及附着房屋不能强制执行。

　　四、对强制执行宅基地使用权及附着房屋的建议

　　虽然法院可以也应该对宅基地使用权及附着房屋进行强制执行，但由于宅基地使用权及附着房屋确实具有一定的特殊性，故法院在强制执行过程中应更为谨慎对待。下面，笔者将从自身经验出发，归纳出法院在强制执行宅基地使用权及附着房屋过程中应注意的问题。

　　1、加强与协助部门的沟通

　　与普通商品房权属由房屋管理部门统一登记不同，由于各种因素影响，我国农村宅基地使用权及附着房屋的权属登记较为不规范，其权属凭证一般只有宅基地使用权证、建房的申报资料等，法院在强制执行的过程中，较为难以查清被执行人的宅基地使用权及附着房屋的具体情况。在此情况下，法院应加强与宅基地使用权及附着房屋所在的村委会、乡镇土地管理部门、乡镇房屋管理部门等沟通联系，调查核实清楚相关情况。

　　此外，部分地区的国土房屋管理部门会以国家政策不允许宅基地使用权转移为由，不予协助办理相关的宅基地房屋产权转移手续。因此，法院在启动对宅基地房屋的强制执行程序之前，应先行与当地国土房管部门协商沟通，力争这些部门同意在法院强制执行后配合办理相关的过户手续。

　　2、可以初步限制购买人为同村村民

　　虽然根据笔者的观点，法院可直接对被执行人的宅基地房屋进行强制执行，但若法院在拍卖、变卖宅基地房屋的过程中，限制购买人为同村村民，则能在保护申请执行人合法权益的同时，还不会有违反现行宅基地政策的风险。但是，我们应清醒地意识到，法院将竞买人限定为同村村民的做法，有时确实会出现宅基地使用权及附着房屋多次拍卖无人竞买、变卖亦无人购买的现象，若固执地坚持这一限制竞买人身份的做法，则最终会导致对宅基地使用权及附着房屋的拍卖流拍，不利于保障申请执行人的利益。笔者认为，法院可以在第一、二次拍卖时限制竞买人为同村村民，当两次拍卖都因无人竞买而流拍时，法院即可在第三次拍卖及之后的变卖过程中，不再限定购买人的身份，以求最终能将宅基地使用权及附着房屋成功拍卖、变卖。

　　3、应采取措施避免虚假执行

　　为了避免发生通过虚假诉讼、虚假执行的方式达到转让宅基地使用权及附着房屋的目的，法院在对宅基地房屋采取以物抵债或拍卖、变卖等强制执行措施时，必须对案件双方当事人身份关系、债权债务情况、被执行人财产情况等问题进行审慎了解，结合执行过程中双方当事人的表现，综合确认是否为捏造事实、通过法院强制执行达到转让宅基地使用权及附着房屋目地的虚假诉讼、虚假执行案件。一经发现，法院不但应通过司法途径对判决及执行案件进行纠错处理，还应对双方当事人追究其虚假诉讼、虚假执行的法律责任。

　　4、保障被执行人及家庭成员的基本生活

　　根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》的相关规定，法院对于被执行人及其家庭成员赖以生存的唯一宅基地房屋，不宜进行强制执行。当然，拟强制执行的宅基地房屋是否是被执行人及其家庭成员赖以生存的唯一住房，必须由被执行人进行举证。另外，即使该宅基地房屋是被执行人及其家庭成员的唯一住房，但其建筑面积也不得高于被执行人及其所扶养家属最基本的住房需求面积，否则，法院也应该视案件情况，由申请执行人提供其他房屋安置被执行人后，对宅基地房屋进行强制执行。

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